Ocupação irregular de área pública não pode ser reconhecida como posse, mas mera detenção

Mesmo de boa-fé, ocupação de área pública não gera direito à indenização por benfeitorias

O particular que ocupa área pública não tem direito a indenização por benfeitorias que tenha construído, mesmo que a ocupação tenha ocorrido de boa-fé. Para a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), as regras do direito civil não são aplicáveis aos imóveis públicos, já que as benfeitorias não só não beneficiam a Administração Pública como geram custos ao erário em razão da demolição e recuperação das áreas

O caso trata de três "chácaras" da Colônia Agrícola IAPI na região administrativa do Guará (DF). Os ocupantes afirmavam manter há mais de 20 anos a posse pacífica do local, tendo desenvolvido plantações diversas, casas, barracos, criadouros e outras obras. Possuíam também documento fornecido pelo poder público, chamado de "certificado para regularização fundiária". A Terracap argumentou que o certificado além de não poder legitimar a ocupação ou provar propriedade, foi emitido por quem não detinha competência para o tema.

O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT) entendeu que, apesar de a área ser pública e não ser passível de usucapião ou posse, os ocupantes deveriam ser equiparados a possuidores de boa-fé para fins de indenização por benfeitorias. Mas, para o ministro Herman Benjamin, o possuidor é aquele que tem, de fato, o exercício de algum dos direitos de propriedade, o que jamais ocorre em relação a áreas públicas. "O particular jamais exerce poderes de propriedade, já que o imóvel público não pode ser usucapido O particular, portanto, nunca poderá ser considerado possuidor de área pública, senão mero detentor", explicou

O ministro ressaltou que apesar desse ponto já bastar para afastar o direito a compensação pelo poder público em razão de melhorias, o instituto da indenização pressupõe a existência de vantagem oriunda dessas obras para o real proprietário. E, no caso da Administração, como esses imóveis são geralmente construídos com ilegalidades ambientais e urbanísticas, o Poder Público precisa demoli-los ou regularizá-los.

"Seria incoerente impor à Administração a obrigação de indenizar por imóveis irregularmente construídos que, além de não terem utilidade para o Poder Público, ensejarão dispêndio de recursos do Erário para sua demolição", afirmou o relator. "Entender de modo diverso é atribuir à detenção efeitos próprios da posse, o que enfraquece a dominialidade pública, destrói as premissas básicas do Princípio da Boa-Fé Objetiva, estimula invasões e construções ilegais, e legitima, com a garantia de indenização, a apropriação privada do espaço público", completou.

Segundo o ministro, a tolerância da Administração não pode servir para afastar ou distorcer a aplicação da lei: "Não fosse assim, os agentes públicos teriam, sob sua exclusiva vontade, o poder de afastar normas legais cogentes, instituídas em observância e como garantia do interesse da coletividade."

Ainda segundo o relator, o entendimento da Turma não afasta o dever de o Estado amparar os que não possuem casa própria. Mas não seria razoável torcer as normas de posse e propriedade para atingir tais objetivos sociais e dar tratamento idêntico a ricos e pobres que ocupam ilegalmente bens que pertencem à comunidade e às gerações futuras

"Sim, porque, como é de conhecimento público, no Brasil, invasão de espaço público é prática corriqueira em todas as classes sociais: estão aí as praças e vias públicas ocupadas por construções ilegais de Shopping Centers, as Áreas de Preservação Permanente, inclusive no Pantanal e em dunas, tomadas por residências de lazer, as margens de rios e lagos abocanhadas por clubes, para citar alguns exemplos", concluiu.

NOTAS DA REDAÇÃO

Trata-se de Recurso Especial em que se discute o direito à indenização por benfeitorias realizadas em imóvel público ocupado de boa-fé por mais de 20 anos.

Benfeitoria é toda obra realizada pelo homem na estrutura de uma coisa com o propósito de conservá-la, melhorá-la ou embelezá-la. Assim, não existe benfeitoria natural, todas são artificiais e trabalhadas no corpo da coisa principal, portanto, não há aumento do bem, diferentemente da acessão, que além de aumentar é modo de aquisição da propriedade.

O Código Civil trata sobre benfeitoria nos seguintes termos:
Art. 96. As benfeitorias podem ser voluptuárias, úteis ou necessárias.
§ 1º. São voluptuárias as de mero deleite ou recreio, que não aumentam o uso habitual do bem, ainda que o tornem mais agradável ou sejam de elevado valor.
§ 2º. São úteis as que aumentam ou facilitam o uso do bem.
§ 3º. São necessárias as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore. (grifos nossos)
Art. 97. Não se consideram benfeitorias os melhoramentos ou acréscimos sobrevindos ao bem sem a intervenção do proprietário, possuidor ou detentor.
Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias necessárias e úteis, bem como, quanto às voluptuárias, se não lhe forem pagas, a levantá-las, quando o puder sem detrimento da coisa, e poderá exercer o direito de retenção pelo valor das benfeitorias necessárias e úteis.

No que tange a bem público segundo o Prof. Hely Lopes Meirelles, "são todas as coisas corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos direitos e ações, que pertençam a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais".
O Código Civil diferencia os bens públicos dos particulares e dedica o Capítulo III do Livro II para tratar exclusivamente dos bens públicos nos seguintes termos:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Apesar de todos os bens públicos acima citados serem passíveis de utilização especial pelos particulares, desde que haja prévio consentimento do Poder Público, o art. 102, CC veda expressamente a possibilidade de usucapir os bens públicos. Assim, se o instituto da usucapião tem por principal característica a posse e, bem público não é passível de usucapião, conclui-se que quem invade área pública não será possuidor, mas considerado como mero detentor do bem.
Perfilha a esse entendimento o julgado abaixo do Superior Tribunal de Justiça:

Ementa: PROCESSO CIVIL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE - IMÓVEL FUNCIONAL - OCUPAÇÃO IRREGULAR - INEXISTÊNCIA DE POSSE - DIREITO DE RETENÇÃO E À INDENIZAÇÃO NÃO CONFIGURADO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - EFEITO INFRINGENTE - VEDAÇÃO. 1. Embargos de declaração com nítida pretensão infringente. Acórdão que decidiu motivadamente a decisão tomada. 2. Posse é o direito reconhecido a quem se comporta como proprietário. Posse e propriedade, portanto, são institutos que caminham juntos, não havendo de se reconhecer a posse a quem, por proibição legal, não possa ser proprietário ou não possa gozar de qualquer dos poderes inerentes à propriedade. 3. A ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser reconhecida como posse, mas como mera detenção. 4. Se o direito de retenção ou de indenização pelas acessões realizadas depende da configuração da posse, não se pode, ante a consideração da inexistência desta, admitir o surgimento daqueles direitos, do que resulta na inexistência do dever de se indenizar as benfeitorias úteis e necessárias. 5. Recurso não provido. (REsp 863939 / RJ - Relator(a): Ministra ELIANA CALMON - Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA - Data do Julgamento: 04/11/2008) (grifos nossos)

Seguindo o mesmo raciocínio a Segunda Turma decidiu que não há direito à indenização pelas benfeitorias realizadas na área pública irregularmente ocupada, pois atribuir à detenção os mesmos efeitos da posse (previsto no aludido art. 1.219, CC)seria uma ato que "enfraquece a dominialidade pública, destrói as premissas básicas do Princípio da Boa-Fé Objetiva, estimula invasões e construções ilegais, e legitima, com a garantia de indenização".
Autor: Daniella Parra Pedroso Yoshikawa